社区治理政策的工具偏好及优化路径
良好的社区治理需要把握多元政策的工具特征，科学合理地选用政策工具，以使政策工具合力促成社区治理的创新选择。妙高文案推荐本文以代表性较强的六项社区治理政策文本作为研究对象，运用内容分析的研究方法，从政策工具类型和社区治理主体两个维度拟建构政策二维分析框架。研究力求揭示我国在社区治理政策工具选择上的规律和偏好，以及存在的问题和不足，并提出相应的优化路径。
一、引言
习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上特别强调全面深化改革总目标是完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和国家治理能力现代化。社区治理属于微观层面上的社会治理，是构建现代化国家治理大厦的基石，是改善人民群众生活水平，提升社区居民幸福感的关键场域。和谐稳定、功能完善、服务健全的现代化社区，不仅是社会的稳压器，还是促进经济社会发展的强大动力引擎，更是党执政根基稳固的“压舱石”。习近平总书记曾用“基础不牢，地动山摇”这样的话语来形容社区治理的重大意义，因此，改善社区治理是国家治理能力提升和治理格局优化，促进国家治理体系现代化的重要路径。然而，目前学术界关于社区治理政策的研究还比较少，可资借鉴的经验十分缺乏，这与时代的要求极不相称。因此，本文在探索的基础上构建社区治理政策的二维分析框架，对目前我国社区治理政策工具的选择和建构进行量化研究，以期为社区治理的发展提供借鉴。
“工欲善其事，必先利其器”，政策工具是政府达成其施政目标的途径和手段，是解决社会问题的利剑，社区治理体系的现代化离不开政策工具的合理运用。每种政策工具都有其特定的适用范围，只有在最优地运用情境下才能充分发挥其效能。因此，高效合理的政策工具的选择要做到有的放矢，不仅要深刻分析问题特性，综合考量各种情境要素，还要准确把握不同类型政策工具的优缺点以及适用范围。[1]关于政策工具类型分类的理论有很多，本文倾向于麦克唐纳尔和艾莫尔将社区治理政策工具划分为命令性工具、报酬工具、职能拓展工具、权威重组工具、劝告与劝诱等五类的观点。本文将与社区治理党组织、政府部门、社区居民、社区自治组织、社区社会组织、驻区单位等与社区治理联系最为密切的治理主体作为分析对象，基于政策工具和治理主体两个维度构建二维分析框架，对选取的具有代表性的六个社區治理政策文本采用内容分析法进行认真梳理，按照政策文本编码—具体条款—章节的样式进行编码，从而定义分析单元，然后挑选出契合社区治理二维分析框架的政策文本进行频数统计，最后对政策样本进行量化研究和数据分析，从而更好地展现我国社区治理政策选择的偏好和政策工具选择方面存在的问题和缺陷，并提出相应的优化建议。
二、研究方法与样本选择
（一）研究方法
本文采用的内容分析法，兴起于20世纪四五十年代，随着科学技术的发展，其应用范围逐渐扩大，特别是在管理学领域有着极强的应用性，内容分析法是实现了将定量和定性研究紧密结合的分析方法。[2]此方法可以将用非数量表示的文字性政策文本用直观的数据表达，这可以在一定程度上消除不同主体对以文字为主要内容的主观性解读，相比于定性研究更加具有客观性以及更能从本质的层面把握问题的精髓。内容分析法沿着提出假设、确定研究样本、建构分析框架、定义分析单元、定量处理与计算等五个步骤依次展开。
（二）样本选择
我国社区治理的政策，法律和规范的数量非常多，为了使研究结果更具可信性和普遍的指导意义，本文以权威性、适切性、相关性三个原则为标准对社区治理政策文本进行遴选。笔者从“北大法宝”网站以及中央和国务院各部委门户网站整理出近三十年来中国关于社区治理的政策文本，然后挑选具有较强公信力的中央和国务院及其直属机构制定的法律法规、意见、通知和公告等，并依据与社区治理密切相关的原则，进一步筛选出时代特点鲜明、覆盖领域广泛、涉及社区治理主体多元的政策文本。根据以上思路，本文最终确定六项代表性较强的社区治理政策文本作为分析样本。以政策文本颁布时间的先后作为排序标准制作表格，如表1所示：
三、分析框架构建：政策工具—社区治理主体二维分析框架
社会问题的复杂性和主体多元性决定了单一政策工具类型的政策设计已经难以适应当今多变的社会环境。因此，针对特定社会问题的政策设计就需要多种政策工具的合理搭配。[3]同时由于不同的政策工具类型都有其特定适用主体及最佳运用情境，所以，在进行政策建构时不仅要考虑政策的特性，政策资源和政策环境，更离不开对被规制对象的考量，能否针对特定的政策客体选择最适用的政策工具决定了一项政策效用发挥是否最优化。[4]本文采用的政策工具和社区治理主体（政策规制对象）二维分析框架对我国社区治理分析更具全面性与科学性。
（一）X维度：基于政策工具维度
对于政策工具类型的分类，学界可谓是众说纷纭。本文在结合自身研究需要的基础上采用美国学者麦克唐纳尔和埃尔莫尔的关于政策工具分类的标准，将社区治理政策工具分为以下五种类型：命令、报酬、职能拓展、权威重组、劝告与劝诱。[5]
第一，命令型社区治理政策工具。命令型政策工具依靠强制性的合法权威制定，要求政策规制对象无条件服从。其主要由规则和罚则两部分组成，规则具体指政策客体所必须采取的行为，是政策客体行动的指南，罚则是当违反规则时相应的惩罚措施。命令型政策工具的常见的表现形式是“决定”“意见”和“通知”等，其最优运用情境是政策主体和客体对政策目标都有明确一致的认知并且彼此之间预期行为差异小、利益高度契合、协作与配合良好。这种政策工具见效快、效率高、成本低，往往可以在短时间内收获良好的效果，其缺点是缺乏可持续性，而且容易挫伤政策执行机构的积极性，造成上下关系的紧张。
第二，报酬型社区治理政策工具。这种政策工具是对相关资源和利益的重新分配，基于“经济人理性”通过给予政策执行主体一定的物质、金钱、人力、政策等方面的补助作为诱因以激励其更有效地执行政策。它的最优运用情境是激励手段的使用能够在很大程度上确保政策规制主体做出其被期望的回应，它的优点在于能有效调动政策执行主体的积极性，可以一定程度上避免命令型政策工具带来的敌对紧张关系，其缺点是必须以相关资源为代价，成本往往较高。[6]
第三，职能拓展型社区治理政策工具。职能拓展型政策工具着眼于长远的战略性投资，主要是为了提升政策执行主体的政策执行能力，这种政策工具周期长、见效慢，但具有可持续性，从长远角度看能够得到良好的效果，其主要作用形式是对相关人员开展旨在提升其能力的技能培训和教育。
第四，权威重组型社区治理政策工具。这种政策工具是指在个体和机构之间进行权威的转移和重组，是对政策执行资源和权利的再分配。最适合于现有政策执行机构和人员缺乏动力、对变革反应冷淡、甚至反对和抵制政策，主要表现形式是对现有的体制机制进行调整和变革，以建立一种长远的可持续体制机制。[7]
第五，劝告或劝诱型社区治理政策工具。这种政策工具释放某种信息和信号，通过象征或比喻赋予特定事物以重大意义从而鼓励人们按照特定价值采取行动。其特点是具有很强的劝说性，最佳运用情境是相关政策对象对所倡导的价值做出积极的回应，缺点是容易造成信息的失真从而偏离政策本质。
（二）Y维度：基于社区治理主体维度
我们将社区治理政策执行的主体划分为党组织、政府部门、社区居民、社区自治组织、社区社会组织、驻区单位、营利组织等七大类。不同的社区治理主体参与社区治理的角度和形式各有不同，参与的程度也不尽相同，这就意味着不同的社区治理政策工具在不同的社区治理主体作用下所产生的效果和影响也会迥然不同。为了对现行的社区治理政策进行更加深刻、更加全面和科学的分析，非常有必要引入社区治理主体维度，并将其定义为Y维度以便于更好的探究不同的政策主体在不同政策工具作用下的关系（如图1所示）。
党组织：社区治理主体中的党组织指的是街道层面的党工委以及居委会辖区内的基层党组织，它采用组织整合的手段对于社区治理全过程进行渗透，把控着宏观社区治理方向。
政府部门：城市社区治理中的政府部门是与社区联系最为紧密的街道办事处及其在社区治理过程中扮演着重要角色的相关政府职能部门，政府作为社区治理的召集人和发起者，通过制定社区发展规划以及社区治理相关的政策和法律法规引领着社区治理的方向。
社區居民：社区居民是社区治理的主体，优化社区治理的出发点和落脚点是要为社区居民谋幸福。因此，社区居民要树立主人翁意识，积极通过各种合法途径参与到社区治理的过程中，为社区治理注入源动力。
社区自治组织：社区自治组织主要包含社区居委会和业主委员会两大类。社区居委会作为基层群众性自治组织是社区治理的关键依托，既要积极贯彻落实党和国家的方针政策，又要充分发挥其自治职能，组织居民开展丰富多样的自治活动以激发社区居民参与社区治理的热情，从而培育和提升社区居民的公民意识。这里的业主委员会主要是由社区居民自己推选出的代表组成的，以保障居民自身权益为宗旨的自治组织。
社区社会组织：社会组织是指以社区为活动范围，将服务社区居民作为宗旨的公益性、服务性组织，它是社区治理的能动力量。主要是以趣缘为连接纽带，将爱好相同、感情相近的人聚集在一起开展活动，既包括与社区居民生活息息相关的文体娱乐型组织，还包括为社区居民提供各种服务的志愿性组织。
驻区单位：驻区单位指的是社区管辖范围内的诸如国有企业、公立医院、高等院校等在内的各种事业单位和行政性组织。驻区单位所具备的资金、人才、场地等方面的独特优势可以弥补社区治理资源不足的缺陷，在社区治理中发挥的作用举足轻重。
营利组织：营利组织指的是在社区内活动的，为社区居民提供有偿服务而获利的组织。主要由两部分组成，一类是规模较小、个体经营为主的提供便民服务的组织，这类组织的数量较多，例如分布在社区中的便民超市、理发店、澡堂等。尽管这些组织规模很小，但是却关系到社区居民的衣食住行，可以说社区治理过程中必不可少的力量。另一类就是分布在社区范围内的各种现代企业和公司。
四、文本单元编码与政策文本量化分析
（一）社区治理政策文本编码
本文以六个社区治理政策文件为研究对象，将社区治理政策文本中意思表达完整的政策条款作为分析单元。按照政策文本编号—章节—具体条款的格式进行编码，将不可细分原则作为分类标准，从社区治理政策工具二维分析框架角度出发对社区治理政策文本进行归类，最终形成如表2所示的编码表。[8]
（二）政策文本量化分析
对于符合政策工具—治理主体价值二维分析框架的政策编码归入分析框架中进行频数统计，统计结果如表3所示。
1.社区治理政策工具维度分析。表3和图2分别反映了各类社区治理政策工具的频数分布和比例分布，可以看到我国社区治理中以命令型政策工具为主，使用频次为293，占比高达63.4%，这说明长期以来政府主要使用命令这一政策工具来推动社区治理的发展。使用较少的是劝告和劝诱工具，文本编码统计频数是71，占比仅为15.4%。使用最少的是职能拓展工具，出现频次仅为9，占比为1.9%，这充分表明我国社区治理政策工具选用只追求短期效果而忽视了长远效应的考虑。[9]报酬政策工具文本编码统计频数是35，占比为7.6%，报酬与职能拓展工具比例之和还不足10%，还不及命令工具所占比例的1/6，充分反映出我国社区治理政策工具选择的失衡。劝告和劝诱与权威重组政策工具比例分别为15.4%、11.7%，两者使用频率相差不大。
考虑到分析的全面性，本文从时间序列角度对各类社区治理政策工具在六份政策文本中具体分布情况进行整理研究，如表4所示。
通过对比分析我们发现，在1989—2017年以来的政策文本中，命令型工具在社区治理政策体系中一直处于绝对主导地位，分别达到32、30、49、49、43、90，命令型政策工具在历年政策文本所包含的政策工具中所占比例均为最高，依次是74.4%、42.2%、62.8%、56.3%、81.8%、71.4%，始终居高不下，可以清楚看到我国改善社区治理状况的坚定决心。另外，报酬工具使用频率有一定起伏且总体偏低。职能拓展工具波動很小，且使用频次最低。劝告与劝诱政策工具历年来所占比重分别为25.6%、15.5%、26.9%、17.2%、13.2%、4.8%，在各类政策工具使用比例中处于中间水平并呈现出下降的态势。权威重组工具使用比例总体呈上升趋势，可能与近年来城市社区基础设施建设逐渐完善，社区治理的重心日益转向社区治理体制机制的完善有关。
2.社区治理主体维度分析。考虑社区治理主体维度影响因素，可以得到政策工具—治理主体二维分析框架下的社区治理政策工具选择频数分布，如表5所示。
由上表可以看出，在社区治理主体维度上，社区治理政策工具对社区治理的七大主体均有涉及，但是各个主体所占的比重又极不均衡。政府所占比例为60.4%，远远高于其他治理主体。社区社会组织和驻区单位以及营利组织三者最少，它们的总和还不到10%。社区居民作为社区治理的主体，其所占比重仅仅为8.4%，对于社区治理的参与相当不充分。另外，在社区治理中基层党组织所占比重仅为10.6%，远低于政府所占比重。作为社区主要自治组织的居委会和业主委员会，其所占比例仅为8.4%，如此低的参与比重与其在社区治理中所蕴含的强大的组织动员力量太不相当。综合来看，在社区治理过程中政府所占的比重过大，对于党组织、社区居民及社区社会所蕴含的巨大能量没有充分挖掘和利用，目前社区治理在基层党组织领导核心作用充分发挥，以及对鼓励公民和社会力量积极参与社区治理过程方面的认识还很不到位，这就为社区治理政策工具结构的进一步优化，社区治理效能的提升提供了广泛的思考空间。
四、研究结论与政策建议
（一）研究结论
从社区治理政策工具视角看：第一，政策工具类型的选择已经呈现多样化状态，只是各政策工具间有机的组合与配置还比较缺乏。我国社区治理政策对于各种政策工具类型均有涉及，但存在着政策工具间的搭配严重不协调的问题。我国社区治理政策文本中的政策条款绝大部分是命令型工具（63.4%），这表明我国政府对社区治理的重视程度，另外也揭露了社区治理政策工具结构的严重的不合理性。政府惯于使用的层级式强制性命令，随着经济社会的发展其弊端日益显露，尽管它具有见效快，成本低，便于控制的优势，但其具有的强制特性也非常容易使政策主体和客体之间产生矛盾，甚至引起政策执行机构和目标群体变相的抵制政策，使政策执行效果大打折扣，而且这种政策工具短期内迅速取得的效果往往缺乏可持续性，不能从根本上解决问题。[10]
第二，社区治理政策工具选择缺乏长远考量，存在短视性。职能拓展工具着眼于长期的战略性投资，旨在从根本上提升政策执行主体的政策执行能力，权威重组工具考虑的是体制机制层面的变革和完善，二者都着眼于根本和长远的效益。但是通过对社区治理政策文本的分析我们发现在当前的社区治理中政府偏爱命令这种“短、平、快”的政策工具，而对于着眼于长远和根本的职能拓展和权威重组工具比较忽视。职能拓展工具使用频次仅为9，所占比重仅1.9%，权威重组政策工具比例也仅为11.7%，两者比例之和还不及命令型工具的1/3。这充分说明我国社区治理政策工具选择偏重于短期效益，严重忽视长远发展目标，从而使社区治理短时间内成效显著，但并未形成良好的运作机制，社区治理水平很难有质的提升。
从社区治理主体维度来看：第一，社区治理已经形成了主体多元化的基本态势，但是不同主体间的参与比例失衡严重。对我国社区治理政策文本进行梳理可以发现，当前我国社区治理覆盖了党组织、政府、社区居民、社区自治组织、社区社会组织、驻区单位、营利组织等七大主体，这表明经过多年的培育和发展多元化的社区治理格局的雏形已经出现。
第二，社区治理各主体参与程度严重失衡。从前文的分析我们清楚看到，政府在社区治理主体中所占比重高达60.4%，远远高于其他治理主体。根深蒂固的“官本位”思想在国民头脑中形成的烙印短时间内很难消除，人们习惯于事事依赖政府，政府包办一切也被视为理所应当。政府所占比例如此之高会严重挤压其他社区治理主体活动和职能发挥的空间。现代化的社区治理应该更多的吸取社区社会组织、驻区单位、营利组织这些重要的社会力量，但是这三者目前在社区治理主体中所占比重非常低，比例之和还不足10%，这种状况与现代化社区治理的要求相距甚远。社区居民在社区治理主体中所占比重仅为11.1%，这意味着我们一直提倡和宣扬的社区居民应作为社区治理的主体也仅仅只是停留在理论层面上，根本没有落实到位，在现实的社区治理过程中远远没有达到真正主体该发挥的作用。此外，党组织所占比重仅为10.6%，这一比例与其社区治理领导核心的地位极不相称，党组织在社区治理中发挥的作用应该进一步增强。总体来看，当前我国的社区治理过度依赖政府的行政力量，公民和社会力量严重不足。
（二）政策建议
对于6份政策文本的量化研究不能展现我国社区治理政策的全貌，但上述研究还是可以反映出我国社区治理政策存在的一些显著问题。通过对这些问题的反思并结合当前我国社区治理的实际特提出几点政策建议，为增强社区治理政策工具组合的科学性，促进社区多元化治理格局的形成提供借鉴。
1.精准界定社区治理的科学内涵，为优化社区治理格局提供理论支持。实践层面的突破离不开科学理论的指导，那么改善社区治理关键就要正本清源，培育科学的理念。“治理”这一概念与“统治”和“管理”有质的差别，它没有特定的中心，其强调的是公共的和私人的多元主体之间的一种基于平等协商基础上的互动与共治。那么，社区治理，应该是多元治理主体在平等协商基础上的相互协作，形成多元主体的协同治理格局，而不是政府的“一枝独秀”。另外，基于构建“小政府、大社会”的考量，社区治理也应当弱化政府的行政力量的干预，为居民和社会力量的充分发挥提供空间。
2.加快社区治理立法，为社区治理政策执行提供保障。自1980年社区治理正式兴起以来，中共中央和国务院相关部委以及地方各级政府陆续出台了大量社区治理法律政策文本，然而随着经济社会的快速发展以及社区治理水平的迅速提升，原有的法律政策文本在快速的时代发展面前明显力不从心了。以习近平总书记为核心的党中央对社区治理工作高度重视，并陆续作出了一系列重大战略部署，这就为推动社区治理立法工作提供了良好契机。因此，我们应该充分把握这一有利时机顺势而为，从当前社区立法滞后的实际情况，抓紧出台相关的社区治理法律条例，进一步完善社区治理的法律体系，争取开创社区治理工作的新局面。
3.优化政策工具结构，发挥社区治理政策工具间的合力。从前面的政策文本分析可以看到命令型政策工具使用过溢，只有各类政策工具的相互协调配合才能为社区治理的可持续发展提供保障。因此，未来在社区治理政策工具选择时，要把短期目标和长远效应有机地结合起来，不能过分依赖于短期效果明显而忽视长远效益的命令型工具，應当多使用职能拓展这种着眼于根本，谋划于长远的政策工具，同时应该多使用权威重组型工具，建立完善的社区治理运作机制，还应该配套使用报酬型工具以更好地调动政策执行主体的积极性，还可以通过劝告和劝诱型工具营造良好的舆论环境，减少政策执行的阻力。[11]应该进一步提高社区治理政策工具运用的综合化程度，增强社区治理政策工具之间的互补性，使政策工具间的配合达到优化协调的良好状态。
4.优化社区治理主体结构，建立多主体协同机制。虽然我国社区治理主体多元化的局面已经基本成形，但是社区治理主体结构却存在严重的失衡。一方面是政府参与过度，公民和社会力量参与不足;另一方面是社区治理各主体相互之间处于总体分散、局部协作的关系状态，不同主体之间的协作性差。针对这种情况首先应该理顺社区治理各个主体间的责权利关系，政府需要加快转变职能，在社区治理中要逐步收缩权力，缩减活动范围为其他治理主体腾出更为广阔的参与空间。社区居民作为推动社区发展的内生性力量，社区治理向现代化的转型离不开他们的主动参与，因此居委会要通过积极开展丰富多彩的自治活动，充分调动社区居民参与社区治理的热情和积极性，引导居民为社区治理贡献自己的力量。此外，还要重视增强驻区单位、营利组织等社会性力量在提供资源支持、增添社区发展活力方面所具有的重要作用。同时，要始终保持基层党组织在社区治理过程中充分发挥统筹全局，协调各方的领导核心作用，保障社区治理沿着正确的方向前进。最后，多元社区治理主体之间要理顺各自的职权关系，加强合作，构建互利互信的良性合作机制，形成社区多元主体协同治理机制。
一、引言
习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上特别强调全面深化改革总目标是完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和国家治理能力现代化。社区治理属于微观层面上的社会治理，是构建现代化国家治理大厦的基石，是改善人民群众生活水平，提升社区居民幸福感的关键场域。和谐稳定、功能完善、服务健全的现代化社区，不仅是社会的稳压器，还是促进经济社会发展的强大动力引擎，更是党执政根基稳固的“压舱石”。习近平总书记曾用“基础不牢，地动山摇”这样的话语来形容社区治理的重大意义，因此，改善社区治理是国家治理能力提升和治理格局优化，促进国家治理体系现代化的重要路径。然而，目前学术界关于社区治理政策的研究还比较少，可资借鉴的经验十分缺乏，这与时代的要求极不相称。因此，本文在探索的基础上构建社区治理政策的二维分析框架，对目前我国社区治理政策工具的选择和建构进行量化研究，以期为社区治理的发展提供借鉴。
“工欲善其事，必先利其器”，政策工具是政府达成其施政目标的途径和手段，是解决社会问题的利剑，社区治理体系的现代化离不开政策工具的合理运用。每种政策工具都有其特定的适用范围，只有在最优地运用情境下才能充分发挥其效能。因此，高效合理的政策工具的选择要做到有的放矢，不仅要深刻分析问题特性，综合考量各种情境要素，还要准确把握不同类型政策工具的优缺点以及适用范围。[1]关于政策工具类型分类的理论有很多，本文倾向于麦克唐纳尔和艾莫尔将社区治理政策工具划分为命令性工具、报酬工具、职能拓展工具、权威重组工具、劝告与劝诱等五类的观点。本文将与社区治理党组织、政府部门、社区居民、社区自治组织、社区社会组织、驻区单位等与社区治理联系最为密切的治理主体作为分析对象，基于政策工具和治理主体两个维度构建二维分析框架，对选取的具有代表性的六个社區治理政策文本采用内容分析法进行认真梳理，按照政策文本编码—具体条款—章节的样式进行编码，从而定义分析单元，然后挑选出契合社区治理二维分析框架的政策文本进行频数统计，最后对政策样本进行量化研究和数据分析，从而更好地展现我国社区治理政策选择的偏好和政策工具选择方面存在的问题和缺陷，并提出相应的优化建议。
二、研究方法与样本选择
（一）研究方法
本文采用的内容分析法，兴起于20世纪四五十年代，随着科学技术的发展，其应用范围逐渐扩大，特别是在管理学领域有着极强的应用性，内容分析法是实现了将定量和定性研究紧密结合的分析方法。[2]此方法可以将用非数量表示的文字性政策文本用直观的数据表达，这可以在一定程度上消除不同主体对以文字为主要内容的主观性解读，相比于定性研究更加具有客观性以及更能从本质的层面把握问题的精髓。内容分析法沿着提出假设、确定研究样本、建构分析框架、定义分析单元、定量处理与计算等五个步骤依次展开。
（二）样本选择
我国社区治理的政策，法律和规范的数量非常多，为了使研究结果更具可信性和普遍的指导意义，本文以权威性、适切性、相关性三个原则为标准对社区治理政策文本进行遴选。笔者从“北大法宝”网站以及中央和国务院各部委门户网站整理出近三十年来中国关于社区治理的政策文本，然后挑选具有较强公信力的中央和国务院及其直属机构制定的法律法规、意见、通知和公告等，并依据与社区治理密切相关的原则，进一步筛选出时代特点鲜明、覆盖领域广泛、涉及社区治理主体多元的政策文本。根据以上思路，本文最终确定六项代表性较强的社区治理政策文本作为分析样本。以政策文本颁布时间的先后作为排序标准制作表格，如表1所示：
三、分析框架构建：政策工具—社区治理主体二维分析框架
社会问题的复杂性和主体多元性决定了单一政策工具类型的政策设计已经难以适应当今多变的社会环境。因此，针对特定社会问题的政策设计就需要多种政策工具的合理搭配。[3]同时由于不同的政策工具类型都有其特定适用主体及最佳运用情境，所以，在进行政策建构时不仅要考虑政策的特性，政策资源和政策环境，更离不开对被规制对象的考量，能否针对特定的政策客体选择最适用的政策工具决定了一项政策效用发挥是否最优化。[4]本文采用的政策工具和社区治理主体（政策规制对象）二维分析框架对我国社区治理分析更具全面性与科学性。
（一）X维度：基于政策工具维度
对于政策工具类型的分类，学界可谓是众说纷纭。本文在结合自身研究需要的基础上采用美国学者麦克唐纳尔和埃尔莫尔的关于政策工具分类的标准，将社区治理政策工具分为以下五种类型：命令、报酬、职能拓展、权威重组、劝告与劝诱。[5]
第一，命令型社区治理政策工具。命令型政策工具依靠强制性的合法权威制定，要求政策规制对象无条件服从。其主要由规则和罚则两部分组成，规则具体指政策客体所必须采取的行为，是政策客体行动的指南，罚则是当违反规则时相应的惩罚措施。命令型政策工具的常见的表现形式是“决定”“意见”和“通知”等，其最优运用情境是政策主体和客体对政策目标都有明确一致的认知并且彼此之间预期行为差异小、利益高度契合、协作与配合良好。这种政策工具见效快、效率高、成本低，往往可以在短时间内收获良好的效果，其缺点是缺乏可持续性，而且容易挫伤政策执行机构的积极性，造成上下关系的紧张。
第二，报酬型社区治理政策工具。这种政策工具是对相关资源和利益的重新分配，基于“经济人理性”通过给予政策执行主体一定的物质、金钱、人力、政策等方面的补助作为诱因以激励其更有效地执行政策。它的最优运用情境是激励手段的使用能够在很大程度上确保政策规制主体做出其被期望的回应，它的优点在于能有效调动政策执行主体的积极性，可以一定程度上避免命令型政策工具带来的敌对紧张关系，其缺点是必须以相关资源为代价，成本往往较高。[6]
第三，职能拓展型社区治理政策工具。职能拓展型政策工具着眼于长远的战略性投资，主要是为了提升政策执行主体的政策执行能力，这种政策工具周期长、见效慢，但具有可持续性，从长远角度看能够得到良好的效果，其主要作用形式是对相关人员开展旨在提升其能力的技能培训和教育。
第四，权威重组型社区治理政策工具。这种政策工具是指在个体和机构之间进行权威的转移和重组，是对政策执行资源和权利的再分配。最适合于现有政策执行机构和人员缺乏动力、对变革反应冷淡、甚至反对和抵制政策，主要表现形式是对现有的体制机制进行调整和变革，以建立一种长远的可持续体制机制。[7]
第五，劝告或劝诱型社区治理政策工具。这种政策工具释放某种信息和信号，通过象征或比喻赋予特定事物以重大意义从而鼓励人们按照特定价值采取行动。其特点是具有很强的劝说性，最佳运用情境是相关政策对象对所倡导的价值做出积极的回应，缺点是容易造成信息的失真从而偏离政策本质。
（二）Y维度：基于社区治理主体维度
我们将社区治理政策执行的主体划分为党组织、政府部门、社区居民、社区自治组织、社区社会组织、驻区单位、营利组织等七大类。不同的社区治理主体参与社区治理的角度和形式各有不同，参与的程度也不尽相同，这就意味着不同的社区治理政策工具在不同的社区治理主体作用下所产生的效果和影响也会迥然不同。为了对现行的社区治理政策进行更加深刻、更加全面和科学的分析，非常有必要引入社区治理主体维度，并将其定义为Y维度以便于更好的探究不同的政策主体在不同政策工具作用下的关系（如图1所示）。
党组织：社区治理主体中的党组织指的是街道层面的党工委以及居委会辖区内的基层党组织，它采用组织整合的手段对于社区治理全过程进行渗透，把控着宏观社区治理方向。
政府部门：城市社区治理中的政府部门是与社区联系最为紧密的街道办事处及其在社区治理过程中扮演着重要角色的相关政府职能部门，政府作为社区治理的召集人和发起者，通过制定社区发展规划以及社区治理相关的政策和法律法规引领着社区治理的方向。
社區居民：社区居民是社区治理的主体，优化社区治理的出发点和落脚点是要为社区居民谋幸福。因此，社区居民要树立主人翁意识，积极通过各种合法途径参与到社区治理的过程中，为社区治理注入源动力。
社区自治组织：社区自治组织主要包含社区居委会和业主委员会两大类。社区居委会作为基层群众性自治组织是社区治理的关键依托，既要积极贯彻落实党和国家的方针政策，又要充分发挥其自治职能，组织居民开展丰富多样的自治活动以激发社区居民参与社区治理的热情，从而培育和提升社区居民的公民意识。这里的业主委员会主要是由社区居民自己推选出的代表组成的，以保障居民自身权益为宗旨的自治组织。
社区社会组织：社会组织是指以社区为活动范围，将服务社区居民作为宗旨的公益性、服务性组织，它是社区治理的能动力量。主要是以趣缘为连接纽带，将爱好相同、感情相近的人聚集在一起开展活动，既包括与社区居民生活息息相关的文体娱乐型组织，还包括为社区居民提供各种服务的志愿性组织。
驻区单位：驻区单位指的是社区管辖范围内的诸如国有企业、公立医院、高等院校等在内的各种事业单位和行政性组织。驻区单位所具备的资金、人才、场地等方面的独特优势可以弥补社区治理资源不足的缺陷，在社区治理中发挥的作用举足轻重。
营利组织：营利组织指的是在社区内活动的，为社区居民提供有偿服务而获利的组织。主要由两部分组成，一类是规模较小、个体经营为主的提供便民服务的组织，这类组织的数量较多，例如分布在社区中的便民超市、理发店、澡堂等。尽管这些组织规模很小，但是却关系到社区居民的衣食住行，可以说社区治理过程中必不可少的力量。另一类就是分布在社区范围内的各种现代企业和公司。
四、文本单元编码与政策文本量化分析
（一）社区治理政策文本编码
本文以六个社区治理政策文件为研究对象，将社区治理政策文本中意思表达完整的政策条款作为分析单元。按照政策文本编号—章节—具体条款的格式进行编码，将不可细分原则作为分类标准，从社区治理政策工具二维分析框架角度出发对社区治理政策文本进行归类，最终形成如表2所示的编码表。[8]
（二）政策文本量化分析
对于符合政策工具—治理主体价值二维分析框架的政策编码归入分析框架中进行频数统计，统计结果如表3所示。
1.社区治理政策工具维度分析。表3和图2分别反映了各类社区治理政策工具的频数分布和比例分布，可以看到我国社区治理中以命令型政策工具为主，使用频次为293，占比高达63.4%，这说明长期以来政府主要使用命令这一政策工具来推动社区治理的发展。使用较少的是劝告和劝诱工具，文本编码统计频数是71，占比仅为15.4%。使用最少的是职能拓展工具，出现频次仅为9，占比为1.9%，这充分表明我国社区治理政策工具选用只追求短期效果而忽视了长远效应的考虑。[9]报酬政策工具文本编码统计频数是35，占比为7.6%，报酬与职能拓展工具比例之和还不足10%，还不及命令工具所占比例的1/6，充分反映出我国社区治理政策工具选择的失衡。劝告和劝诱与权威重组政策工具比例分别为15.4%、11.7%，两者使用频率相差不大。
考虑到分析的全面性，本文从时间序列角度对各类社区治理政策工具在六份政策文本中具体分布情况进行整理研究，如表4所示。
通过对比分析我们发现，在1989—2017年以来的政策文本中，命令型工具在社区治理政策体系中一直处于绝对主导地位，分别达到32、30、49、49、43、90，命令型政策工具在历年政策文本所包含的政策工具中所占比例均为最高，依次是74.4%、42.2%、62.8%、56.3%、81.8%、71.4%，始终居高不下，可以清楚看到我国改善社区治理状况的坚定决心。另外，报酬工具使用频率有一定起伏且总体偏低。职能拓展工具波動很小，且使用频次最低。劝告与劝诱政策工具历年来所占比重分别为25.6%、15.5%、26.9%、17.2%、13.2%、4.8%，在各类政策工具使用比例中处于中间水平并呈现出下降的态势。权威重组工具使用比例总体呈上升趋势，可能与近年来城市社区基础设施建设逐渐完善，社区治理的重心日益转向社区治理体制机制的完善有关。
2.社区治理主体维度分析。考虑社区治理主体维度影响因素，可以得到政策工具—治理主体二维分析框架下的社区治理政策工具选择频数分布，如表5所示。
由上表可以看出，在社区治理主体维度上，社区治理政策工具对社区治理的七大主体均有涉及，但是各个主体所占的比重又极不均衡。政府所占比例为60.4%，远远高于其他治理主体。社区社会组织和驻区单位以及营利组织三者最少，它们的总和还不到10%。社区居民作为社区治理的主体，其所占比重仅仅为8.4%，对于社区治理的参与相当不充分。另外，在社区治理中基层党组织所占比重仅为10.6%，远低于政府所占比重。作为社区主要自治组织的居委会和业主委员会，其所占比例仅为8.4%，如此低的参与比重与其在社区治理中所蕴含的强大的组织动员力量太不相当。综合来看，在社区治理过程中政府所占的比重过大，对于党组织、社区居民及社区社会所蕴含的巨大能量没有充分挖掘和利用，目前社区治理在基层党组织领导核心作用充分发挥，以及对鼓励公民和社会力量积极参与社区治理过程方面的认识还很不到位，这就为社区治理政策工具结构的进一步优化，社区治理效能的提升提供了广泛的思考空间。
四、研究结论与政策建议
（一）研究结论
从社区治理政策工具视角看：第一，政策工具类型的选择已经呈现多样化状态，只是各政策工具间有机的组合与配置还比较缺乏。我国社区治理政策对于各种政策工具类型均有涉及，但存在着政策工具间的搭配严重不协调的问题。我国社区治理政策文本中的政策条款绝大部分是命令型工具（63.4%），这表明我国政府对社区治理的重视程度，另外也揭露了社区治理政策工具结构的严重的不合理性。政府惯于使用的层级式强制性命令，随着经济社会的发展其弊端日益显露，尽管它具有见效快，成本低，便于控制的优势，但其具有的强制特性也非常容易使政策主体和客体之间产生矛盾，甚至引起政策执行机构和目标群体变相的抵制政策，使政策执行效果大打折扣，而且这种政策工具短期内迅速取得的效果往往缺乏可持续性，不能从根本上解决问题。[10]
第二，社区治理政策工具选择缺乏长远考量，存在短视性。职能拓展工具着眼于长期的战略性投资，旨在从根本上提升政策执行主体的政策执行能力，权威重组工具考虑的是体制机制层面的变革和完善，二者都着眼于根本和长远的效益。但是通过对社区治理政策文本的分析我们发现在当前的社区治理中政府偏爱命令这种“短、平、快”的政策工具，而对于着眼于长远和根本的职能拓展和权威重组工具比较忽视。职能拓展工具使用频次仅为9，所占比重仅1.9%，权威重组政策工具比例也仅为11.7%，两者比例之和还不及命令型工具的1/3。这充分说明我国社区治理政策工具选择偏重于短期效益，严重忽视长远发展目标，从而使社区治理短时间内成效显著，但并未形成良好的运作机制，社区治理水平很难有质的提升。
从社区治理主体维度来看：第一，社区治理已经形成了主体多元化的基本态势，但是不同主体间的参与比例失衡严重。对我国社区治理政策文本进行梳理可以发现，当前我国社区治理覆盖了党组织、政府、社区居民、社区自治组织、社区社会组织、驻区单位、营利组织等七大主体，这表明经过多年的培育和发展多元化的社区治理格局的雏形已经出现。
第二，社区治理各主体参与程度严重失衡。从前文的分析我们清楚看到，政府在社区治理主体中所占比重高达60.4%，远远高于其他治理主体。根深蒂固的“官本位”思想在国民头脑中形成的烙印短时间内很难消除，人们习惯于事事依赖政府，政府包办一切也被视为理所应当。政府所占比例如此之高会严重挤压其他社区治理主体活动和职能发挥的空间。现代化的社区治理应该更多的吸取社区社会组织、驻区单位、营利组织这些重要的社会力量，但是这三者目前在社区治理主体中所占比重非常低，比例之和还不足10%，这种状况与现代化社区治理的要求相距甚远。社区居民在社区治理主体中所占比重仅为11.1%，这意味着我们一直提倡和宣扬的社区居民应作为社区治理的主体也仅仅只是停留在理论层面上，根本没有落实到位，在现实的社区治理过程中远远没有达到真正主体该发挥的作用。此外，党组织所占比重仅为10.6%，这一比例与其社区治理领导核心的地位极不相称，党组织在社区治理中发挥的作用应该进一步增强。总体来看，当前我国的社区治理过度依赖政府的行政力量，公民和社会力量严重不足。
（二）政策建议
对于6份政策文本的量化研究不能展现我国社区治理政策的全貌，但上述研究还是可以反映出我国社区治理政策存在的一些显著问题。通过对这些问题的反思并结合当前我国社区治理的实际特提出几点政策建议，为增强社区治理政策工具组合的科学性，促进社区多元化治理格局的形成提供借鉴。
1.精准界定社区治理的科学内涵，为优化社区治理格局提供理论支持。实践层面的突破离不开科学理论的指导，那么改善社区治理关键就要正本清源，培育科学的理念。“治理”这一概念与“统治”和“管理”有质的差别，它没有特定的中心，其强调的是公共的和私人的多元主体之间的一种基于平等协商基础上的互动与共治。那么，社区治理，应该是多元治理主体在平等协商基础上的相互协作，形成多元主体的协同治理格局，而不是政府的“一枝独秀”。另外，基于构建“小政府、大社会”的考量，社区治理也应当弱化政府的行政力量的干预，为居民和社会力量的充分发挥提供空间。
2.加快社区治理立法，为社区治理政策执行提供保障。自1980年社区治理正式兴起以来，中共中央和国务院相关部委以及地方各级政府陆续出台了大量社区治理法律政策文本，然而随着经济社会的快速发展以及社区治理水平的迅速提升，原有的法律政策文本在快速的时代发展面前明显力不从心了。以习近平总书记为核心的党中央对社区治理工作高度重视，并陆续作出了一系列重大战略部署，这就为推动社区治理立法工作提供了良好契机。因此，我们应该充分把握这一有利时机顺势而为，从当前社区立法滞后的实际情况，抓紧出台相关的社区治理法律条例，进一步完善社区治理的法律体系，争取开创社区治理工作的新局面。
3.优化政策工具结构，发挥社区治理政策工具间的合力。从前面的政策文本分析可以看到命令型政策工具使用过溢，只有各类政策工具的相互协调配合才能为社区治理的可持续发展提供保障。因此，未来在社区治理政策工具选择时，要把短期目标和长远效应有机地结合起来，不能过分依赖于短期效果明显而忽视长远效益的命令型工具，應当多使用职能拓展这种着眼于根本，谋划于长远的政策工具，同时应该多使用权威重组型工具，建立完善的社区治理运作机制，还应该配套使用报酬型工具以更好地调动政策执行主体的积极性，还可以通过劝告和劝诱型工具营造良好的舆论环境，减少政策执行的阻力。[11]应该进一步提高社区治理政策工具运用的综合化程度，增强社区治理政策工具之间的互补性，使政策工具间的配合达到优化协调的良好状态。
4.优化社区治理主体结构，建立多主体协同机制。虽然我国社区治理主体多元化的局面已经基本成形，但是社区治理主体结构却存在严重的失衡。一方面是政府参与过度，公民和社会力量参与不足;另一方面是社区治理各主体相互之间处于总体分散、局部协作的关系状态，不同主体之间的协作性差。针对这种情况首先应该理顺社区治理各个主体间的责权利关系，政府需要加快转变职能，在社区治理中要逐步收缩权力，缩减活动范围为其他治理主体腾出更为广阔的参与空间。社区居民作为推动社区发展的内生性力量，社区治理向现代化的转型离不开他们的主动参与，因此居委会要通过积极开展丰富多彩的自治活动，充分调动社区居民参与社区治理的热情和积极性，引导居民为社区治理贡献自己的力量。此外，还要重视增强驻区单位、营利组织等社会性力量在提供资源支持、增添社区发展活力方面所具有的重要作用。同时，要始终保持基层党组织在社区治理过程中充分发挥统筹全局，协调各方的领导核心作用，保障社区治理沿着正确的方向前进。最后，多元社区治理主体之间要理顺各自的职权关系，加强合作，构建互利互信的良性合作机制，形成社区多元主体协同治理机制。
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